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优化投资环境，建成苏州特色的法治城市 |
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苏州竹辉律师事务所一级律师 朱伟
交易、法制同城市兴起有着天然的联系。如马克思所述，“先有交易，后来才由交易发展为规则”，“这个规则首先表现为习惯，后来变成了法律”。由此可见，市场行为需要交易规则，交易规则形成了法律制度，法律制度伴生了法治城市和国家。无论根据梯度发展理论或协调发展理论，要先行现代化，必须率先实现法治化，没有依法行政，便没有法治城市；没有法治的现代化，便没有现代化的城市；城市的法治化是提高城市综合竞争力的必然趋势和内在需求，是良好城市投资环境的重要标志。在城市法治化与现代化的关系中，香港、东京、新加坡等应当成为典范。
依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略，首次载入我国宪法，这是党的执政方针的一次重大转变。苏州作为举世瞩目的新兴科技城市、长江三角洲十分重要的外向型经济城市，在2001年8月28日第九次党代会上，苏州市委、市政府就提出把苏州市建成一座国际新兴城市、一座法治城市、一座文化城市、一座最适宜人居环境和创业城市、国家园林城市和健康城市，使古老的苏州真正成为21世纪的新天堂的要求。随着苏州现代化进程的快速推进，建成法治城市和实现“两个率先”，特别需要良好的法治环境作保障，苏州实现法治现代化的需求愈加迫切。笔者认为，实现法治现代化，加快建设法治苏州，需要从以下几个方面着手：
一、发挥苏州享有立法权的较大城市的优势、提升立法质量
随着社会主义市场经济快速发展、社会全面进步和中国加入WTO，苏州作为经国务院批准的享有立法权的较大城市，要实现法治化，必须首先充分发挥这一优势，在注重地方立法数量的同时更应提高立法质量，做到立法与国际规则与惯例相一致。在制定法律时，对每一个地方法规、行政规则草案所涉及的重大措施，一定要适应我国加入WTO的要求，从法律上做到趋利避害。做到既严格遵守WTO等国际惯例的相关规则以履行我国加入国际条约的承诺，又要加强研究WTO等给予发展中国家的例外和义务免除等条款，积极合理地利用这些条款保护苏州市的民族产业。对涉及招商引资的外资规章和政策，要给予内外资平等待遇。 其次，加强立法工作，还要处理好立法机关和政府主导与群众参与的关系，彻底改变以往那种法规草案一般都是由某一部门起草，起草的草案或多或少都带有某一部门的狭隘经济利益、在实际执行中效果并不好的倾向。在制定一些地方性的法规和规章时，要更多的吸引专家学者及知名律师等参与立法。学有所长及相对独立的超脱地位，能够使他们更理性客观地考虑问题，更有利于立法的科学性，保证地方法规在苏州有效实施的效果。 另外，为了进一步保证法律草案的科学性，对一些重要的法律草案更多地在全市范围通过报纸等媒体公开征求意见，包括举行立法听证会等。可见，实现法治苏州的第一步，不仅要在地方立法方面强调有法可依，更应注重苏州特点而强调立法的科学性、民主性，更多地注重立法质量的提高。
二、依法施政，进一步提高行政执法的透明度和国际化水平
行政权的运行不同于司法权的行使，其权能的行使总是积极主动地干预人们的社会生活；它不如司法程序那样的严格，行政权的运行在某些地区有膨胀和扩张的趋势，拥有越来越多的准立法权、准司法权及广泛的自由裁量权。因此，建立一个苏州法治城市，必然要对行政权加以合理制约，也必然要求行政机关依法行政，以利于造就一个良好的法治城市的环境，而一个良好的法治环境又是一个城市投资环境的重要组成部分。法治的公信度代表城市的公信度，只有实现城市的法治化，才能提高城市的竞争力。随着外资、个体和民营经济等非国有经济的发展，我国的经济体制也由过去的单一公有制的经济成份向多种所有制经济成份转变，这也就必然导致政府体制、政府管理职能和管理方式向着国际水准的依法行政方面变革：（1）首先要提高行政执法的透明度。透明度是WTO的一项重要的基本制度，它要求各缔约方对现行有效实施的、会影响有关进出口贸易的国内国际法律、法规以及政策等，应迅速公布，以使各成员方知悉而避免造成歧视待遇。这就要求政府改变过去喜欢以红头文件的形式处理有关投资政策问题的方法。因此，在制定一些涉及外资、外贸方面的规章制度和政策方面，苏州市应更多地通过公报、媒体、互联网等形式进行公布，便于让海内外众多外商了解；（2）改变政府职能理念，变过去管理型政府为服务型政府，改变重审批轻监督、重管理轻服务、重行政命令轻契约整合的现象，把市场主体的经营权和决策权交给市场主体，把政府职能转移到经济调节、社会管理、市场监督和公共服务，做好市场经济的“裁判员”和“服务员”。当前，政府必须切实把“三个代表”思想作为政府法制工作的指导思想，妥善处理政府与市场、公权与私权、公平与效率和政府管理与社会自律的关系，研究总结规章备案、政务公开、行政复议、行政执法责任制和相对集中行政处罚权试点等经验。苏州市政府行政服务中心、政府发言人制度及政府公报等公示制度的建立，提高了行政机关依法行政和执法的水平。
三、实现司法公正，保障市民及海内外投资人对法律的信仰
司法公正与否的问题，可以说是近年来苏州市民一个普遍关心的重要话题。一个城市司法水平的高低，能否实现司法公正，也是一个城市法治化水平高低的重要尺度之一。苏州以其良好的投资环境而吸引了世界各地的外国投资者，其中不乏世界著名的跨国公司，一个重要原因在于，苏州的司法机关能够较好地维护司法公正。但要在苏州创造一个完美的、国际水准的投资环境，必然需要一个国际水准的司法环境。外国投资者，尤其是跨国公司选择投资地点的标准，更多地看中一个地区的法治化程度，而不再是单一的税收优惠政策。司法的一个重要特点就是其终极性，司法权的终极性意味着它是最终、最权威的。司法公正是维护人民权利和投资者利益、实现社会公正的最后一道防线。如果最后一道防线失衡，带来的直接后果是人们对法律失去信心，社会失去尺度与标准；其间接后果就是一旦出现法律纠纷，人们就不会自觉地去寻求法律程序来解决问题，此容易导致一个城市、一个地方的腐败丛生而影响其投资环境。因此，优化投资环境和建设一个法治城市，推进司法改革也是一个重要因素。笔者认为，要确保司法公正，必须从以下两个方面着手：
首先，要确保司法审判的独立性，保证裁判者的态度中立，才有可能产生客观、公正的判断。它要求我们正确处理好司法机关与党的领导关系、司法机关与立法机关的关系、司法机关与行政机关的关系。
其次，要加强司法机关内部制度的约束，解决好司法主体（包括司法组织和人员）在审判活动中的关系，即法官与合议庭的关系、法官与审判委员会的关系、法官与法院的关系、下级法院与上级法院之间的关系。只有处理好这些关系，才有可能从司法机关内部体制上保证司法公正，实现了司法公正，就能保障人们对法律的信仰和敬仰。
四、尽快组建政府法律顾问团，实现各级政府决策的科学化
进一步优化投资软环境、推进依法治市工作，应总结和创造苏州实现法治城市的经验。其中, 应更充分地发挥法学教授和知名律师作为法律专业人才的作用，聘请该等法律专业人才组成苏州市政府法律顾问团，作为苏州政府依法行政的重要步骤。全国许多城市的主管领导都已经认识到，各类法律人才在依法治市、依法行政方面具有不可估量的作用，是政府科学决策不可或缺的力量。全国范围内诸如吉林、广东等许多省级、深圳等诸多市级和区县级政府均成立了政府法律顾问团，并且为正、付职领导配备了专门法律顾问。实践证明，各地政府法律顾问团均起到了良好的参谋和助手作用。法学教授和知名律师组成的法律顾问团人员，不仅精通业务（包括但不限于法律、经济、科技和外语），更重要一点是他们有为政府分忧，为群众解难的大志。政府法律顾问团主要有以下几项职责：（1）担任政府法律顾问，为政府的决策提供法律咨询和法律建议；（2）根据政府的要求，参与政府规范性文件的起草、审核和修改工作；（3）为涉及政府和社会公众的重大利益的事项和纠纷提供专项法律服务和专家论证；（4）代理政府参与各类诉讼、仲裁活动；（5）协助政府处理有关经济、社会管理、对外交往中的法律事务，包括代表政府领导接待和处理群众涉及动迁、企业转制等经济利益调整引起的敏感事件的来信、来访，由法律人员处理此类事件往往容易为群众乐意接受。因此，尽早组建苏州市政府法律顾问团，加快苏州模式的城市法制建设步伐，必将有利于各级政府决策的科学化。
五、造就法治人才，加强法律人才在各级政府官员中的配置
工欲善其事，必先利其器。把苏州市建成一座法治城市这一历史使命，要求苏州市必须构建一个法治人才高地，即具有一批高层次的法治人才。这些法治人才必须具有丰富的法律专业知识和实践经验，他们应当成为既熟悉国内法律，又熟悉世贸组织规则等国际法律法规，并能熟练运用外语的复合型的、专家型的人才。实现这一目标，苏州应加大法律人才的培养和使用：
首先，加大法治人才在各类政府官员中的配置力度。作为一个国际化的法治城市，无例外地都是凭借一批法治人才来依法管理的。对于市场经济发达的苏州城市，需要更多地充实具有经济和管理方面法律知识的法治型人才，进入各级政府班子和作为人大和政协的代表参政议政。城市法治化水平越高，政府越廉洁和高效；政府越廉洁和高效，城市竞争力也就越强。
其次，加强法律人才的培养。法官、检察官是国家工作人员，法官和检察官水平的高低直接影响一个城市法治水平的高低。除此以外，对苏州律师队伍的培养与发展尚待进一步提高。苏州律师队伍的现状与目前苏州经济发展的水准很不相称，与苏州法治化的城市要求也不相适应。因为，一个城市法律服务市场化的程度高低，也是法治化水平高低的体现。不可否认，在苏州这个外向型经济占主导的地区，律师在招商引资等经济活动中占有不可或缺的作用，他们已成为大多数内外资企业的法律顾问，参与了该等企业的日常经济、法律事务。此外，大量法律纠纷的解决、法律援助的提供，为苏州实现城市安定、社会公平也起到了一定的作用。因此，为促进苏州法治人才整体素质的提高，苏州应当在加强法官和检察官培养的同时，引导律师队伍及律师协会的建设，造就一批能够为苏州在国际和国内两个市场拓展经济发展而提供优质法律服务的高层次律师人才。
总之，一个城市法治化水平的高低，是城市投资环境好坏和竞争力高低的重要标志。只有在抓经济建设的同时，努力把苏州市早日建设成为举世瞩目的法治城市，才能保证苏州城市的长治久安、保持苏州经济的可持续快速增长，使苏州提前实现“两个率先”的宏伟目标。
注：此文在市委专家咨询上发表
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