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世界主要国家律师协会与国家机关间关系的基本模式比较
  　　　　　　　　　　　朱  伟 （苏州大学 法学院 博士生， 江苏 苏州，215006）


　　[摘要] 现代行政法的重要特点是，随着公共行政职能的社会化、行政方式的多样化和行政主体的多元化，在行政主体上，世界各国均有从国家行政到公共行政转变的趋势。律师协会与国家机关之间的关系也发生了相应的变化， 二者之间已经不是单纯的管理与服务关系，而是一种分工合作、相互监督的伙伴关系。就目前的情况来看，世界各国律师协会与国家机关之间的关系主要有以下四种模式：一是以德国为代表的“行政监督模式”；二是以美国为代表的“司法监管模式”；三是以日本为代表的“行业自治模式”；四是以中国为代表的“两结合”模式。不同的关系模式各有其优点，亦有其不足。
[关键词]  律师协会  国家机关  关系  模式
[作者简介] 朱伟（1962-04-04），江苏常州人，苏州大学法学院博士研究生，江苏竹辉律师事务所主任、一级律师，中华全国律师协会常务理事。

　　　律师协会与国家机关间的关系，是国家与社会关系的一个缩影。在一个相当长的历史时期里，国家机关处于管理地位，律师协会只是作为管理对象而存在，二者之间完全是一种管理与被管理、命令与服从的关系。随着行政管理职能的分散化和社会化，律师协会逐渐成为公共行政管理的主体，担负着对律师行业进行监督和管理的重要职责。在这种情况下，律师协会与国家机关之间的关系也发生了相应的变化， 二者之间已经不是单纯的管理与服务关系，而是一种分工合作、相互监督的伙伴关系。但长期以来，律师协会与国家机关，尤其与市司法行政的关系，均存在理论上的不同认识和实践中的不同做法，并随着国家对公共行政功能的重视而不断呈现变化。因此，认识这个问题，不仅具有迫切的理论价值，而且具有重要的实践指导意义。在理论上解决这个问题，需要研究和解决的问题很多，本文仅就世界各国在两者关系方面的基本模式进行探讨，以期抛砖引玉。
　　就目前的情况来看，世界各国律师协会与国家机关之间的关系主要有以下四种模式：一是以德国为代表的“行政监督模式”，即律师协会接受司法行政机关的监督，并配合司法行政机关行使某些行业管理职责；二是以美国为代表的“司法监管模式”，即律师协会与司法机关分工合作、相互制约；三是以日本为代表的“行业自治模式”，即律师协会实行行业自治，基本不受司法行政机关或法院的制约；四是以中国为代表的“两结合”模式，即司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理相结合，逐步过渡到司法行政机关宏观管理、监督、指导下的律师协会行业管理。
一、以德国为代表的“行政监督模式”
德国于16世纪末和17世纪初建立了早期的律师制度，并在长期的实践中逐步形成了其“行政监督模式”。其主要特点是，律师协会接受司法行政机关的监督，并配合司法行政机关对律师行业实施行业管理。根据1959年8月1日联邦法律公报公布的《德意志联邦共和国律师法》，德国的律师组织包括各州的律师协会与联邦律师协会。州律师协会和联邦律师协会均为“公法社团”。州司法行政机关对（州）律师协会实行国家监督。监督其遵守法律和章程的情况，特别是履行其职责的情况；联邦司法部长对（联邦）律师协会进行监督。监督的范围系联邦律师协会执行法律、其工作章程、履行其职责的情况。 
州律师协会设在高等法院所在地，该区域内的所有执业律师都是其成员。各州的律师协会设理事会，理事由律师协会大会选举产生。“理事会主要负有下列职责：（1）对律师会会员提供业务咨询或指导；（2）根据申请调解会员之间的纠纷；（3）根据申请调解会员与其委托人的纠纷；（4）监督会员履行其义务，并有权给予训诫；（5）推荐律师参加地方或州名誉法院的工作；（6）根据本法第107条和第166条向联邦律师会提出建议；（7）向大会作关于财政管理的年度报告；（8）提交州司法行政机关、法院或行政机关所要的鉴定报告；（9）培训实习律师；（10）推荐律师参加司法考试委员会。” 地区律师协会在开展活动时，受其设立地的州司法行政机关的监督。司法行政机关对律师协会进行监督的目的在于，保证地区律师协会遵守和执行有关的法律、协会章程和规章，更好地发挥其职能作用。
联邦律师协会（亦称“全国律师协会”）由各州的律师协会共同组成，其活动费用由地区律师协会资助。联邦律师协会在“完成法律所规定的任务” 同时，还应“完成以下特定任务：（1）在涉及各律师协会的问题上，听取各律师的意见，执行少数服从多数的原则；（2）制定律师执行职务的准则；（3）规定律师协会建立福利设施的原则；（4）在涉及律师协会的问题上，使律师协会的意见对法院的决定，行政机关的决策发生作用；（5）在与行政机关和组织部门打交道时，代表所有律师协会；（6）为立法机关、联邦团体和联邦法院提供鉴定报告；（7）促进律师职业教育事业的发展；（8）制定律师事务所中辅助人员的培训方针。”  联邦司法部长对联邦律师协会的工作进行监督，以保证联邦律师协会遵守法律，依法履行其职责。
在德国，无论是律师的资格管理还是纪律惩戒，都由司法行政机关负责。是否授予申请人律师资格，通常由各州司法行政机关按照法定条件和程序审查后决定。不过，州的司法行政部门在审批时，要考虑申请人准备执业的地方律师协会提供的有关申请人的书面材料和口头意见。律师协会及其执行委员会均无权对违纪律师予以惩戒处分（训诫除外），这是德国律师惩戒制度的最大特点。
　　为保证律师认真执行职务，严格履行法律赋予的义务，维护律师的声誉和信用，联邦德国设立了专门的律师纪律惩戒机构，管辖律师事务，解决律师争端，并对律师违反法定义务或违反律师协会章程的行为进行惩戒。该纪律惩戒机构分为三级：初级纪律惩戒机构是名誉法庭，由3名经司法部长任命的律师组成。每个地区律师协会都有自己的名誉法庭，其成员不得为该法庭所属的律师协会执行委员会的委员；名誉法庭之上设有名誉上诉法庭，其管辖范围通常是一个州。名誉上诉法庭主要负责受理由受惩戒的律师或上诉法院的检察官，因不服名誉法庭的惩戒决定而提起的上诉。此外，还可以直接受理律师资格申请人对律师协会拒绝授予其律师资格的决定的申诉；纪律惩戒机构的最高审级是联邦法院。联邦法院设有一个由4名联邦法院法官和3名律师组成的专门委员会，主要负责受理对除名或涉及律师职业重大问题提出的上诉。需要指出的是，对于律师违反义务的行为，律师协会的理事会如果认为情节较轻，没有必要提交名誉法庭的话，可以直接给予其训诫处分。
二、以美国为代表的“司法监管模式”
美国至今没有全国统一的律师法，联邦政府的司法行政部门也不直接管理律师。在美国，对律师的管理主要是通过律师协会和法院的共同运作来实现的，律师协会与司法机关之间是一种分工合作、相互制约的关系。
该司法监管模式主要源于英国法院管理律师的传统，具有以下显著特征：
第一，以律师协会的行业管理为主，司法行政部门并不直接管理律师。美国的律师协会种类繁多，既有全国性的律师协会，如美国律师协会，又有地方性的律师协会，如州、县律师协会。此外，还有一些基于特别目的或特殊原因而组建的律师社团，如全国妇女律师协会、美国诉讼律师协会、海关律师协会，等等。按照其会员是否自愿加入，可以将美国的律师协会分为自愿性律师组织和非自愿性律师组织。前者是由律师自愿参加而成立的律师组织，如美国律师协会；后者是指所有执业律师都必须加入的律师组织，如大多数州的律师协会。作为职业行会式的民间组织，律师协会的普遍任务是：制定律师守则，对律师进行道德和纪律教育；组织律师进修和研究法律；对社会进行法律宣传教育；监督律师规则的实施，受理公民对律师的控告。美国律师协会虽然是全国性的律师组织，但它只是一个自愿性民间组织，与州律师协会之间并不存在隶属关系，因而管理律师的权力非常有限。也就是说，真正对律师进行管理的是州律师协会。根据相关法律规定，州律师协会有权强制本州律师加入其组织，律师只有加入州律师协会才能开业和执行律师职务；州律师协会不仅负责查处违纪律师，而且还可以制定州一级的律师职业守则；律师资格的考试以及执业律师的年度登记注册，都由州律师协会组织实施。
第二，司法机关拥有对律师行业的监管权。美国法院在律师资格的授予、违纪律师的惩戒以及律师法规的制定等方面，对律师及律师行业进行监管。美国之所以允许法院与律师协会共同行使对律师的惩戒权，主要基于下列理由：国家对人民的惩戒处分，系对被惩戒人剥夺某种权利的处罚。为维护人民的权益，凡关于剥夺人民权利的处罚，均应以司法审判程序进行。律师的惩戒，既属剥夺律师权利的处罚，自应由法院以审判方式进行。  美国是一个判例法国家，没有一部统一的律师法，有关律师管理的法规散见于宪法、判例法以及律师协会制定的律师守则之中。在美国，有的州宪法本身就明确规定州高等法院有监管律师的权力。美国法院认为，其监管权包括“颁布官方律师法规，批准律师开业，取消律师资格或其他惩戒，权威地解释法规，限制非律师在法律领域内开业、未经法定程序无权开业，与律师协会结合使律师具有良好行为以保证法律实施，强制律师必须支持法院的监督管理活动等”。  具体来讲，美国法院在对律师行业进行监管方面享有下列权力：一是颁发律师执照；二是创制或通过律师法规；三是决定对违纪律师的惩戒；四是审判律师渎职案件和审查律师协会制定的收费标准是否合法。
第三，律师协会与司法机关分工合作、相互制约。在律师管理方面，律师协会和法院之间有着明确的分工，二者之间既是合作伙伴关系，又是一种相互制约的关系。这种分工制约关系主要体现在以下三个方面：一是法院负责颁发律师执照、决定违纪律师的惩戒种类，但批准律师开业和惩戒的大量具体工作都由州律师协会承担。也就是说，无论是州律师协会，还是州司法机关，都不能单独决定对某个律师资格的授予或对某个违纪律师的处罚。二是律师协会有权制定律师守则和法官道德准则，但律师协会制定的职业守则，通常在州法院通过后才能生效，而且法院还可以运用先前的判例，对相关法律进行解释。三是法院通过行使其审判权对律师协会进行有效的制约，反过来，律师协会又可以通过其上诉权和选举权对法院实施监督。
三、以日本为代表的“行业自治模式”
1949年6月10日公布实施的日本《律师法》，在明确“律师以维护基本人权、实现社会正义为使命”的基础上，确立了律师自治的原则。根据这个原则，由律师协会对律师行业进行监督和管理，基本上不受国家机关的控制。其理由是：律师的使命是保护人权和实现社会正义。当律师履行这一使命而从事职业活动时，就站在与检察机关、行政机关相对立的立场上，并且常常处于对法院进行批判的地位上。因此，为了使律师能够很好地履行使命，不应该让律师接受国家机关的监督或惩戒。
日本律师的法定组织是律师会和日本律师联合会。律师会亦称“地方律师会”或“单位律师会”，原则上以地方法院管辖区为单位设立。日本律师联合会主要由审议机关、执行机关、事务机关以及若干委员会组成，其权限包括：律师名簿的登记和管理；对各律师会的会则制定、变更的承认；对律师会大会的撤销；对被惩戒者请求审查的裁决；对违纪律师的惩戒，等等。在日本，日本律师联合会是完全独立的自治团体和职业团体，它既不受国家财政的补助，也不受最高法院、法务省或国会的监督。全国的律师及律师会都是日本律师联合会的当然成员，地方律师会必须经过日本律师联合会的认可。无论是地方律师会，还是日本律师联合会，都以“保持律师的品格，谋求律师事务的改善和进步，执行有关律师的指导、联系和监督事务”为目的。
概括起来，日本律师协会的行业自治主要表现在以下三个方面：
　　一是律师资格的登记和管理。在日本，律师资格的审查和批准通常由律师协会负责，司法行政机关不予干涉。如果某个人要做律师以及变更所属律师会时，必须通过准备加入的律师会向日本律师联合会提出登录或更换登录的请求。对于有可能损害律师会的秩序或信用者，以及符合某种法定情形而使之执行律师职务有可能欠适当者，律师会依照资格审查会的决议，可以拒绝转呈其登录或更换登录的请求。日本律师联合会收到由律师会转呈的上述请求，可以依据资格审查会的议决，分别做出同意或拒绝登录的决定。
　　二是律师职业道德和行业规则的制定。“律师的使命是拥护基本的人权和实现社会的正义”，他们既是“自由的倡导者”，又是“秩序的维护者”。为了规范律师的职业行为，日本律师联合会先后制定了《律师道德》和《在刑事法庭上进行辩护活动的道德规程》等规范性文件。特别是1955年3月制定的《律师道德》，涉及到一般纪律、在法庭上的纪律、对官厅的纪律、律师间的纪律、与委托人间的纪律、与案件对方当事人间的纪律、其他纪律等各个方面，内容全面、具体，易于操作，对于提高律师的道德素养、加强行业自律，发挥了积极的作用。
　　三是律师惩戒的决定和执行。在日本，对律师的惩戒权是由地方律师协会和日本律师联合会行使的，执行惩戒的机构是设置在各律师会和日本律师联合会中的惩戒委员会。根据《律师法》第56条的规定，“律师有违反本法或所属律师会或日本律师联合会的会章，妨碍所属律师会的秩序或信用，无论是在职务内或职务外，有足以丧失律师品格的不正当行为时，应当受到惩戒。” 对律师惩戒的种类，主要有警告、在2年以内停止执业、命令退会和除名等4种，由律师所属的律师会根据惩戒委员会的决议执行。“律师进行了非法活动，首先由单位律师会（纲纪委员会）进行调查，在调查的基础上，认为给予惩戒处分相当时，交付惩戒委员会。纲纪委员会起着像检察官履行刑事程序那样的决定起诉与不起诉的作用。”  惩戒委员会在接受审查请求后，应迅速确定审查日期，并将其意旨通知受审查的律师；受审查的律师应按时出席会议，进行必要的陈述。日本律师联合会认为有必要由其直接惩戒时，也可以直接给予惩戒。受到地方律师会惩戒的律师如果不服，可向日本律师联合会请求审查，要求惩戒律师者也可以对地方律师会的惩戒提出异议。日本律师联合会应根据其惩戒委员会的复查决议，做出裁决，并通知相关人员。被惩戒的律师或要求惩戒律师者如果不服，可以进一步向东京高等法院提起诉讼。
　　四、以中国为代表的“两结合”模式
在中国，不同的历史时期，律师协会与国家机关之间的关系有着较大的差异。中国的律师业是在计划经济体制下诞生和发展起来的。在一个相当长的时期
内，中国的律师管理体制是按照单一的政府管理模式运作的。其基本特征是：律师和律师执业机构由司法行政机关直接管理，律师协会成为依附于政府、成为摆设的律师管理机构，并不具有律师行业管理职能。实行单一的政府管理模式，有其历史原因。首先，在高度集中统一的计划经济体制下，律师执业机构的建立、律师职业队伍的发展，以及经费保证等，都无疑应当由国家计划调控；其次，在律师制度恢复初期，律师一直是作为“国家的法律工作者”即吃“皇粮”的国家干部身份而存在的，其工资、住房、医疗、福利和退休等，都是由国家包下来的；再次，作为律师执业机构的“法律顾问处”（后改称“律师事务所”）长期以来一直是国家的事业单位，人员编制由国家下达，收费统一上缴国库，经费开支列入国家预算；最后，律师行业组织不健全，律师协会的主要领导多数由行政机关的领导兼任，其常设机构的工作人员仍属国家干部，具有浓厚的行政色彩，且经费不能自给。在这种情况下，缺少律师行业管理的客观基础和必要条件，由政府直接管理律师就成为必然的选择。正如《关于〈中华人民共和国律师暂行条例〉的几点说明》中所指出的：“法律顾问处受国家司法行政机关的组织领导和业务监督。这也是从我国的现实情况出发，因为在事实上，律师人员的调配、考核、奖惩、思想教育、专业培训，以及律师经费的管理、律师机构的设置和各项物质设施的筹措等一系列组织建设和行政管理工作，都要各级司法行政机关来抓，也只有各级司法行政机关才有能力。这样明确规定出来，有利于律师制度的建立和律师工作的开展，是切合当前的实际需要的。至于律师的业务则由法律顾问处具体领导；当然，各级司法行政机关也应进行指导、检查和督促。”  
伴随着市场经济的发展和律师队伍的壮大，对律师行业管理以及律师协会与国家机关间的关系提出了新的要求。为了在新的历史条件下更好地规范和拓展法律服务，通过修订律师法和贯彻司法行政部门的意见，逐步确立了中国律师管理体制改革的目标，首先，建立“司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理相结合” 的管理模式，然后，再逐步过渡到“司法行政机关宏观管理、监督、指导下的律师协会行业管理为主”的管理模式。
　　司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理相结合，就是通常所说的律师管理的“两结合”模式。这种“两结合”管理模式具有以下特点：第一，司法行政机关进行的是宏观管理，并不包办代替律师协会的行业管理。司法行政机关是社会法律服务业的主管机关，对律师工作主要实行宏观管理，其职责是：（1）制定律师行业发展规划，起草和制定有关律师工作的法律草案、法规草案和规章制度；（2）批准律师事务所及其分支机构的设立；（3）负责律师资格的授予和撤销；（4）负责执业律师的年检注册登记；（5）加强律师机构的组织建设和思想政治工作。第二，律师协会的行业管理是政府宏观指导下的行业管理。律师协会是律师的行业性群众组织，由执业律师组成，其领导成员在执业律师中选举产生。律师协会的主要职责是：（1）总结律师工作经验，指导律师开展业务工作；（2）组织律师的专业培训；（3）维护律师的合法权益；（4）开展律师的职业道德教育，对律师遵守执业纪律的状况进行检查监督；（5）按照国家有关规定，组织与外国、境外律师民间团体的交流活动。第三，律师协会的行业管理不能脱离政府的宏观管理，律师协会本身也要接受政府部门的指导与监督。由此可见，司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理相结合，不是简单的相加，而是有机的结合，即司法行政机关主要负责宏观管理，而由律师协会对律师和律师执业机构进行日常管理，二者在明确分工的基础上密切合作。
需要指出的是，现阶段中国司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理相结合的“两结合”管理体制还不完善，律师协会在行业管理中的职能作用还未能得到充分发挥。概括起来，存在的突出问题主要有以下几个方面：一是政府有关部门及社会成员对律师协会的认知度不高，律师协会的社会影响力较弱；二是司法行政机关与律师协会之间的职责权限不清，缺乏明确的划分和必要的衔接；三是律师协会的权力性质和活动方式缺乏明确的法律依据，其成员的权利得不到有效的救济；四是律师协会的执行机构不够健全，包括许多省份和地区在究竟由职业律师还是行政官员出任律师协会的领导问题上仍然存在争论和不同做法，甚至许多律师本身对由执业律师担任律师协会领导存在疑虑，大部分律师协会难以承载日益繁重的工作职责。如何完善此“两结合”的管理模式，是中国司法行政机关和律师协会长期和共同的任务。笔者认为，未来中国理想的律师协会与国家机关间的关系，大致应当包括三个方面，即协作关系、指导关系和监督关系。

 
参考文献：
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[7] 司法部法规司组织编译：《外国律师法规选遍》，法律出版社1992年版。
[8] 张静著：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版。



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注：此文章已经在06年第5期理论与改革发表
  
 

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